Depois de muitos debates e polêmicas, o Congresso Nacional aprovou, e o Presidente da República sancionou, a Lei Federal nº 13.655, de 2018. A lei incluiu no Decreto-Lei nº 4.657, de 1942, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público.
De início, houve forte resistência por parte dos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União e o Ministério Público Federal. Eles sustentavam que as mudanças enfraqueceriam a fiscalização sobre os agentes públicos. No entanto, a defesa acadêmica do projeto foi firme e consistente, e o País teve a oportunidade de aprovar uma boa lei.
O problema a ser enfrentado era a insegurança jurídica. Os aplicadores e intérpretes da legislação sobre gestão pública recorriam com frequência excessiva a valores jurídicos abstratos para fundamentar condenações de agentes públicos. O resultado era uma insegurança profunda, que produzia punições injustas e desproporcionais. Diante de um risco tão evidente de responsabilização, muitas pessoas competentes e bem-intencionadas passaram a evitar a gestão pública. Instalou-se o chamado “apagão das canetas”: gestores que preferiam não decidir a correr o risco de serem punidos por decidir.
A nova lei veio para trazer racionalidade a esse quadro caótico de responsabilização das autoridades públicas. A LINDB tratou do tema com propriedade e estabeleceu premissas fundamentais:
a) as decisões das esferas administrativa, controladora e judicial devem, na interpretação e aplicação das normas de direito público, considerar as consequências práticas do que decidem;
b) as decisões devem ser devidamente motivadas, demonstrando a necessidade e a adequação da medida imposta, inclusive diante das alternativas possíveis, e, quando decretarem a invalidade de atos, contratos ou processos, devem indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas;
c) os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, assim como as exigências das políticas públicas a seu cargo, devem ser levados em conta pelo aplicador da norma;
d) novas interpretações ou orientações sobre norma de conteúdo indeterminado devem prever, quando necessário, um regime de transição;
e) o agente público só responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
Essas premissas não ficaram apenas no papel. O Decreto nº 9.830, de 2019, regulamentou os novos dispositivos no âmbito federal e detalhou, entre outros pontos, o dever de motivação e os parâmetros da responsabilização pessoal do agente. Em 2020, o Supremo Tribunal Federal analisou ações contra a Medida Provisória nº 966, editada no contexto da pandemia. Ao fazê-lo, reafirmou que a responsabilização exige dolo ou erro grosseiro e deu parâmetros para essa noção, vinculando-a à inobservância de critérios técnicos e científicos. Os próprios tribunais de contas passaram a incorporar a lógica da LINDB em seus julgamentos e a aproximar o erro grosseiro da culpa grave, isto é, do erro que um gestor médio, nas mesmas circunstâncias, não cometeria.
Passados alguns anos de sua vigência, é possível afirmar que a nova disciplina da LINDB ampliou a segurança jurídica na interpretação e aplicação do direito público. A realidade prática do gestor passou a ser considerada no momento da aplicação de sanções, e as circunstâncias concretas de cada caso ganharam peso na análise da responsabilidade. O País passou a contar com um controle mais eficiente, e os excessos punitivos deram lugar a uma atuação mais justa, equilibrada e proporcional.
O caminho, contudo, ainda não está concluído. A aplicação da LINDB permanece desigual entre os diversos órgãos de controle, e conceitos como “erro grosseiro” e “consequências práticas” seguem em disputa interpretativa. O desafio dos próximos anos é consolidar essa cultura, para que a lei não seja lembrada apenas como uma boa intenção. Ela deve ser vista como um verdadeiro marco de equilíbrio entre controle e gestão. Afinal, um Estado que pune o erro honesto com o mesmo rigor que pune a má-fé afasta justamente quem mais poderia contribuir para o interesse público.
